Por Joshua Benton*

Em 2022, critiquei o Código de Negociação dos Meios de Comunicação Social da Austrália, um mecanismo complexo para transferir recursos de grandes empresas de tecnologia para veículos de notícias.

A proposta consistia no seguinte: duas gigantes norte-americanas de tecnologia, o Google e a Meta, teriam abusado dos editores de notícias australianos ao se apropriarem de seus conteúdos para incluí-los em resultados de busca e feeds de redes sociais. As empresas jornalísticas teriam direito a uma compensação, mas as plataformas se recusavam a negociar os valores.

Diante disso, o governo determinou a realização de negociações obrigatórias. O Google e a Meta deveriam firmar acordos individuais para pagar uma quantia indefinida a um número indeterminado de editores. Se o governo considerasse os pagamentos suficientes, o processo seria encerrado. Caso contrário, a gestão pública poderia exigir novas rodadas de negociação e, eventualmente, recorrer a uma arbitragem de terceiros, com alto custo para as companhias.

Sou favorável a editores receberem esses recursos e que Google e Facebook façam os pagamentos. Porém, o sistema apresentava problemas graves, tanto conceituais quanto práticos.

O governo australiano anunciou o sucessor do Código de Negociação dos Meios de Comunicação Social: a Iniciativa de Negociação de Notícias (NBI, na sigla em inglês). A proposta representa uma evolução clara. Com uma única modificação, o modelo seria ideal. Sem esse ajuste, a tendência é a repetição das falhas do sistema anterior.

Eis um resumo das duas principais falhas identificadas no modelo.

Problema 1: O código distorceu o problema que pretendia resolver

As empresas de mídia australianas, assim como as globais, queixam-se há anos do suposto roubo de propriedade intelectual pelas gigantes de tecnologia. Esse procedimento permitia que usuários do Facebook compartilhassem links de reportagens e que o Google exibisse notícias em seus resultados de busca.

Essas práticas são legais. Se a justificativa for de que se trata de pirataria, o argumento deveria ser válido para todos os sites da internet, e não para um grupo restrito de empresas de jornalismo.

As alegações de quebra de propriedade intelectual serviram para encobrir a verdadeira demanda dos editores: o quase monopólio do Google e da Meta sobre as receitas de publicidade digital. Mais de 80% de toda a verba publicitária digital na Austrália é direcionada a essas empresas.

Exibir anúncios ao lado de resultados de busca e feeds de redes sociais é um negócio muito mais rentável do que monetizar páginas de notícias. Os veículos de comunicação faturavam quantias expressivas com publicidade na mídia impressa e na televisão, mas, no ambiente digital, recebem só uma fração do rendimento das gigantes de tecnologia.

Trata-se de uma demanda legítima. O elevado poder de mercado do Google e da Meta representa um risco sob a ótica da legislação antitruste.

É compreensível que os editores e o governo da Austrália se preocupem com o impacto desse novo ecossistema de receitas sobre a mídia local. Liberais declaram que o jornalismo de qualidade é um bem público essencial para a democracia. Conservadores afirmam que a comunicação é uma indústria nacional importante que merece proteção. Populistas dizem ser necessário combater a hegemonia cultural norte-americana. Todos têm pontos válidos.

O Código de Negociação dos Meios de Comunicação Social não se baseou nessa tese, mas sim na premissa de que a inclusão de notícias em resultados de busca e redes sociais violaria direitos dos editores, o que geraria a obrigação de compensação financeira.

Embora pareça uma discussão conceitual, a Meta transformou o impasse em um problema prático ao desafiar o blefe do governo australiano duas vezes.

Primeiro, em 2021, a empresa anunciou que, se o problema era a exibição de conteúdos nos feeds do Facebook, a solução seria bloquear o compartilhamento de notícias locais na plataforma. A Meta revogou o bloqueio após obter concessões no plano original. A empresa repetiu a estratégia no Canadá –que tem uma legislação semelhante–, mas manteve a restrição em vigor, sinalizando aos governos que considera o conteúdo jornalístico opcional em suas plataformas.

Há 2 anos, a Meta suspendeu as negociações e permitiu a expiração dos acordos vigentes com os editores. O governo australiano não acionou os mecanismos estabelecidos no código para declarar o descumprimento da obrigação de negociar e impor uma arbitragem compulsória. A gestão pública evitou aplicar sanções –chamadas de ‘designar’ a empresa, no jargão da lei –por receio de que a Meta bloqueasse novamente o conteúdo jornalístico no Facebook.

O impasse nunca esteve relacionado ao suposto roubo de conteúdos pelas plataformas, mas sim ao domínio dessas empresas no mercado publicitário digital e ao impacto financeiro nos orçamentos das empresas de jornalismo.

Problema 2: Falta de transparência e desequilíbrio de poder

O marco legal não estabelecia critérios rígidos para o andamento das negociações, sem definir o número de editores a serem pagos ou os valores devidos. O texto determinava só que o Google e a Meta demonstrassem esforço suficiente para evitar sanções governamentais.

O processo dependia de critérios subjetivos e as empresas não eram obrigadas a compartilhar os dados financeiros com concorrentes ou com o próprio Estado. Os termos foram firmados em sigilo, com cláusulas de confidencialidade que impediam a divulgação dos montantes recebidos.

A falta de transparência decorre da premissa de que as tratativas eram comerciais e privadas. O Google calculava o valor devido a grandes grupos, como a News Corp, pela exibição de reportagens locais em seus resultados de busca, simulando uma negociação puramente de mercado.

Esse modelo gerou distorções em cadeia. Os maiores grupos de mídia do país –como a News Corp, de Rupert Murdoch, e a Nine Entertainment, dona do Sydney Morning Herald e do The Age– tinham poder real de barganha pela capacidade de pressionar o governo. Por outro lado, veículos menores receberam propostas impositivas ou acabaram totalmente excluídos do processo (os maiores repasses conhecidos foram direcionados à News Corp, que apoiava o então primeiro-ministro Scott Morrison, cuja gestão elaborou o projeto original).

Os contratos também mascaravam o real objeto da transação. Oficialmente, os acordos estabeleciam o licenciamento de conteúdos para ferramentas como o Google Destaques (News Showcase) e a seção de notícias do Facebook. Na prática, eram produtos sem relevância de mercado, desenvolvidos prioritariamente para viabilizar as transferências financeiras.

Esses problemas estruturais são consequência da tentativa de classificar a medida como uma negociação estritamente privada. Apresentar um subsídio determinado pelo Estado sob o rótulo de livre mercado prejudicou a eficácia do sistema.

Mudanças com a Iniciativa de Negociação de Notícias

A coalizão de Morrison deixou o poder em 2022, sendo sucedida pelo governo de Anthony Albanese. Apesar de a nova gestão ter evitado aplicar sanções à Meta após a interrupção dos pagamentos aos editores, o Executivo reconheceu a necessidade de remodelar a estratégia e apresentou a Iniciativa de Negociação de Notícias.

A proposta traz avanços, mas a gestão de Albanese mantém a tendência de tratar uma decisão de política pública como um mecanismo de mercado, o que fragiliza o modelo.

A NBI continua focada em incentivar o Google e a Meta a fecharem acordos com os editores locais, mas estabelece um mecanismo alternativo de arrecadação caso as empresas recusem as negociações.

O projeto expande o rol de empresas afetadas de duas para 3 plataformas –incluindo o TikTok ao lado de Google e Meta. Além disso, institui uma tributação de 2,25% sobre as receitas geradas por essas companhias na Austrália, com arrecadação estimada em mais de 300 milhões de dólares australianos por ano. As empresas poderão obter isenção da taxa caso comprovem a assinatura de acordos diretos com os editores.

O funcionamento do modelo estabelece que, para cada 1 dólar australiano repassado pelo Google à News Corp por meio de acordo, a obrigação fiscal da plataforma será reduzida em 1,50 dólar australiano. Caso o pagamento seja direcionado a um veículo de pequeno ou médio porte, o desconto no imposto será de 1,70 dólar australiano.

A mudança altera a dinâmica anterior, que privilegiava os grupos de maior influência política e confere um estímulo para o financiamento de veículos menores. A NBI também estipula uma cota mínima de distribuição, exigindo que as plataformas firmem acordos com ao menos 4 empresas de mídia diferentes para abater o valor total do imposto. No sistema anterior, não havia impedimento para que uma plataforma concentrasse os recursos em um único grande grupo jornalístico.

Embora o projeto avance em termos práticos, o discurso oficial mantém a retórica de que a medida compensa um suposto uso indevido de conteúdo. Na entrevista de lançamento do programa, Albanese declarou considerar que o investimento no jornalismo é fundamental para uma democracia saudável, além de ser algo que define o funcionamento da sociedade australiana.

Ele disse que as produções feitas pelos profissionais ali presentes, por exemplo, deveriam. “Não é correto que o conteúdo seja apropriado por grandes corporações multinacionais para gerar lucros sem a devida contrapartida para quem o produz”, completou.

Na mesma entrevista, o secretário do Tesouro, Daniel Mulino, apresentou uma justificativa mais alinhada à realidade de mercado: “As empresas de comunicação enfrentam grandes plataformas digitais com poder de mercado definitivo, o que desestruturou o modelo de negócios tradicional do setor”, disse.

O texto do projeto de lei determina que as gigantes de tecnologia estarão sujeitas ao regime de tributação independentemente de exibirem ou não conteúdos jornalísticos. Na nota explicativa do governo, consta que “uma rede social ou serviço de busca de grande porte não precisa veicular conteúdo noticioso para estar sujeita à regulamentação”. A medida objetiva impedir que a Meta repita a estratégia de bloquear notícias em suas redes.

A inclusão do TikTok reforça que o tema central não é a propriedade intelectual. Enquanto Google e Facebook exibem títulos para atrair usuários, o TikTok restringe o compartilhamento de links externos na maior parte dos contextos, focando no consumo contínuo de vídeos verticais. A premissa de que a plataforma pirateia notícias carece de fundamento técnico.

Em relação à transparência, a NBI traz avanços tímidos. As plataformas digitais deverão informar os termos dos acordos ao governo para obter o abatimento fiscal, mas o projeto não exige a divulgação pública dos contratos. Sem publicidade dos valores, os veículos de menor porte permanecem sem referências de mercado para balizar suas negociações, permitindo que as empresas de tecnologia definam preferências de forma discricionária.

Mecanismo alternativo de financiamento direto

Se as empresas de tecnologia recusarem a assinatura de acordos diretos e optarem por recolher a taxa de 2,25%, os recursos arrecadados serão destinados pelo governo aos veículos de comunicação locais. 

O repasse será calculado com base em critérios objetivos, como o número de profissionais de imprensa contratados por cada empresa jornalística. Sobre o destino da arrecadação, Albanese afirmou que a receita não irá para o caixa do governo. “Cada dólar será revertido para o financiamento do trabalho jornalístico profissional realizado nas redações de todo o país”, disse o primeiro-ministro.

A ministra das Comunicações, Anika Wells declarou que se uma plataforma digital não firmar acordo com um veículo, o imposto arrecadado será distribuído pelo governo com base no número de jornalistas contratados. “Quanto maior for o corpo técnico da empresa, maior o repasse financeiro obtido”, completou.

O modelo cria um incentivo direto para a contratação e manutenção de profissionais de imprensa nas redações. Diferentemente dos acordos privados, nos quais não há vinculação de gastos à atividade-fim, o repasse por critérios de contratação elimina distorções de mercado entre grandes e pequenos veículos. O mecanismo dispensa negociações bilaterais de baixa transparência e eleva o volume de recursos disponíveis para o setor de comunicação.

A medida cria uma fonte de receita estável e regular para a imprensa. Como o faturamento de Google, Meta e TikTok apresenta tendência de crescimento de longo prazo, a arrecadação destinada aos veículos subiria proporcionalmente. Novas plataformas digitais que alcancem relevância no mercado publicitário seriam integradas automaticamente ao regime de tributação.

A cobrança de um tributo direto sobre a publicidade digital direcionada já vinha sendo debatida por analistas do setor econômico. Segundo eles, o modelo de negócios de publicidade digital altamente segmentada tende naturalmente à concentração de mercado.

Embora as plataformas ofereçam serviços de alta utilidade, elas não geram o mesmo bem público tradicionalmente financiado pelos anúncios em veículos jornalísticos locais. A instituição de uma alíquota de 1,5% sobre as receitas de publicidade direcionada de empresas com valor de mercado acima de 1 trilhão de dólares ou receita anual superior a 20 bilhões de dólares geraria bilhões de dólares anuais. 

Esse modelo evita distorções concorrenciais e impede o uso de repasses privados como ferramenta de relações públicas. Os recursos poderiam ser aplicados no subsídio de salários de repórteres, destinados à mídia pública ou distribuídos por meio de cupons para que cidadãos financiem assinaturas de veículos jornalísticos locais.

Essas alternativas reduzem a assimetria gerada por acordos de grandes somas focados em grupos de mídia tradicionais, que desamparam pequenos produtores locais de conteúdo.

A fragilidade da Iniciativa de Negociação de Notícias é a manutenção do estímulo às negociações privadas, repetindo a falta de transparência do modelo anterior. Integrantes do governo manifestaram preferência pela assinatura de acordos bilaterais em vez do recolhimento do tributo. Albanese declarou ter feito inúmeras consultas com a Meta, o Google e o TikTok. “O objetivo do Executivo é que os acordos diretos continuem sendo firmados nos mesmos moldes do modelo anterior”, disse.

O secretário Daniel Mulino afirmou que a intenção do projeto é incentivar a celebração de acordos diretos pelas plataformas digitais e que esse é o propósito do modelo.

Anika Wells disse que o mecanismo estimula as plataformas a firmarem acordos com os veículos de mídia. “Caso optem por não aderir às negociações diretas, o custo financeiro via tributação será superior” disse a ministra.

Questionado sobre a hipótese de a Meta recusar os acordos bilaterais, Albanese declarou que as plataformas ficarão sujeitas a encargos maiores do que os negociados em acordos diretos. Disse também que “o diferencial de alíquotas serve para estimular que as empresas sentem à mesa com os veículos e finalizem as tratativas.”

Dessa forma, o Executivo estabelece uma estrutura eficiente para distribuir mais de 300 milhões de dólares australianos à imprensa, mas prioriza uma arrecadação menor por meio de acertos privados restritos a grandes grupos econômicos.

Para aperfeiçoar o modelo da Iniciativa de Negociação de Notícias, o governo deveria reestruturar os incentivos, eliminando os abatimentos fiscais concedidos por acordos privados sem transparência. A distribuição por meio de critérios públicos e uniformes –baseados no número de jornalistas contratados– é mais equitativa do que a delegação dessa escolha às plataformas digitais.

Essa alteração corrigiria as falhas estruturais do modelo anterior. A sustentabilidade do jornalismo local constitui uma pauta de política pública e regulação econômica, e não uma disputa comercial por direitos autorais. O governo australiano dispõe de um mecanismo de arrecadação eficiente e deve priorizar a tributação direta em detrimento das negociações de bastidores.

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Joshua Benton é redator sênior e ex-diretor do Nieman Lab, que fundou em 2008. Você pode contatá-lo por e-mail, X (@jbenton) ou Bluesky.

Texto traduzido por Rúbia Bragança. Leia o original em inglês.

O Poder360 tem uma parceria com duas divisões da Fundação Nieman, de Harvard: o Nieman Journalism Lab e o Nieman Reports. O acordo consiste em traduzir para português os textos do Nieman Journalism Lab e do Nieman Reports e publicar esse material no Poder360. Para ter acesso a todas as traduções já publicadas, clique aqui.